涓浗瓒崇悆姣旇禌 :城市如何以人为中心:公共服务资源配置与现代城市规划

中国足球职业联赛 www.zogjs.com 本文作者 张国华 博士,教授,高级规划师。现任国家发改委城市中心综合交通规划院院长、国家发改委城市中心总工程师。

自2019年底新冠病毒疫情爆发以来,从武汉波及全国,多座城市有患者确诊,以医疗为代表的公共服务迅速成为稀缺资源,引发社会群体性关注。透过疫情可以看到,尽管新型冠状病毒爆发属于偶发事件,但是也折射出当前中国城市发展中和传统城市规划建设还存在很多短板。这就需要城市规划转型到国土空间规划体系中,从“新路”的角度,更加有效配置地公共服务资源,尽快补课。

透过历史,看清未来,公共服务才是现代城市的基石和现代城市规划的“初心”。

19世纪的伦敦,是世界上人口最多、物质文明最高的城市,但这个城市并非在所有人那里都是乐园。恰如《死亡地图》所告诉世界,伦敦瘟疫如何重塑今天的城市和世界。让人闻风丧胆的霍乱,被誉为“19世纪的世界病”,当1854年伦敦第四次爆发霍乱时,英国医生约翰·斯诺和牧师亨利·怀特黑德,创造性地使用空间统计学查找到此次霍乱爆发的根源—宽街水泵,并建议伦敦政府封闭这个公共水井。因为这份地图,此后伦敦再也没有发生过大规模的霍乱流行事件。

更有划时代意义的是,伦敦政府开始痛下决心改善公共卫生设施,建立起了大规模的供水网,从而引发了整个欧洲的公共卫生运动,并由此产生了《公共卫生法》和城市规划将公共卫生纳入重要议程。现代城市的基石正是建立于此,现代城市规划的“初心”也应是基于此。

在城市发展史上,“死亡地图”是重大的分水岭。因为斯诺和怀特黑德的理性精神,因为他们的调查研究,认为是宽街水井受到了污染造成的,城市战胜了疾病。虽然以现在的眼光看起来,这些事情仿佛是轻而易举、水到渠成,但在当时非常不容易。因为要从固有思维跳脱出来,遵循科学的调查统计办法是非常有创意的。而当时的权威人士,著名的南丁格尔和公共卫生领域之父查德威克,都是瘴气论的支持者,反驳权威是一项极具挑战性的工作。如何秉承科学精神,跳出传统固有思维模式,这对于当下国土空间规划构建中落实走“新路”,更具启示价值。

再来看看中国真正现代意义的城市发展史。1861年烟台开埠建市时,首先是建设了“洋医院、洋学?!钡裙卜裆枋?。反观我国近40年快速城市化进程中,特别是外围新城新区的发展,通常是以房地产和工业园主导,并没有把公共服务的发展放在首要位置,对公共服务资源的空间配置和发展明显不足。

始于计划经济时代的中国城市规划,核心是控制土地使用,计划行政色彩偏重。现代城市规划起源于公共卫生和住宅问题的调查研究,社会治理的氛围更加浓郁。现代城市从原来的“管理”上升到“治理”,最主要的区别就是,不再是简单的一个政府自上而下的掌控架构了,它必须是把管理和自管理、组织和自组织、调控和自调控融为一炉。

对于以医疗、教育为代表的公共服务业,其空间布局遵循行政区划原则,政府可以主导,并通过基础设施布局引导产业在空间上的重构;剩余其他的,应该交给市场去充分发挥决定性的作用。

直面问题,勇于担当,国土空间规划构建中,应以“新路”实现城市公共服务空间资源的有效配置和制度设计的合理保障。

一是要看到公共服务的培育具有长期性。这类产业没有10年时间做不起来,而一届政府才5年,政府任期制与产业发展周期存在矛盾。

二是由政府直接负担的基本公共服务的配置,应该把握住“守底线”的原则,而不是延续自革命时期配给制、追求高标准,那样只能适得其反。高标准的公共服务,应该交由社会和企业来承担,政府可以加以引导和支持,调动各方积极性。

三是要关注公共服务资源的空间布局。以近20年来北京功能疏解为例,北京“五环内外”也是“两个世界”。因为北京好的教育和医疗全都集中在四环以内,学校、医院在中心城区不断扩建,并没有随着城市拓展疏解到新区去。这里面政府可以做的是,结合轨道交通基础设施的建设,要围绕轨道站点配置公共服务业资源,形成发展杠杆。要转变过去以睡城、住宅为核心的外围开发模式,把公共服务业、服务业当成吸引核心资源的载体而不是配套。

比如日本和新加坡等地区,把轨道线拉到都市的外围地区,在外围的中心先把教育、医疗等公共服务业甚至养老产业做好,再通过外围地区的产城融合,实现中心城市功能的疏解。

四是基本公共服务可持续发展需要政府财政补贴。未来财政税收体制改革如何与公共服务发展相适应,同样需要各级政府特别是中央政府与地方政府在财税体制改革中落实好权力清单与责任清单,把以人民为中心真正落在实处。

当下,我们在努力防控新冠肺炎疫情工作中,也需要对过去40年快速城市化的工作进行总结反思,汲取教训。其中,有些声音如“城市高密度导致疫情发展,大城市更容易发生疫情,还是小城镇好”等等,这显然是停留在农耕文明的自然经济思维。其没有看到,伦敦宽街的胜利就是流行病学、科学推理和信息设计的胜利…也是城市化的胜利。由于宽街事件,160年后的今天,我们才能把人口密集当成城市的优势——密集的人口有利于创造更多的财富,更多的机会。

在新的国土空间规划构建中,把公共服务资源空间配置和制度设计的“新路”走稳;在城市化模式选择上不再犹豫,坚定落实好中财委第五次和第六次精神,让中心城市和城市群真正成为承载发展要素的主要空间形式;加快构建高质量发展的动力系统,增强经济发展优势区域的经济和人口承载能力,通过我国现代化道路上的专业分工、专业化协作、规模经济、节约资源、?;せ肪澈蜕;さ仁导?,全面贯彻落实生态文明、绿色发展和高质量发展。

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